当前政府融资热点问题和政策变化有哪些「财政融资」
本文根据作者2018年10月12日在抚州市国资委主办的国资系统第四期“党建 国资国企改革”讲堂上的发言整理而成。
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当前地方政府融资热点问题梳理
动态一：地方政府债券基本完成存量债务置换
地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，也指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。由于政府信用是整个国家不同机构和经济实体中信用最高的，所以，它的融资成本也应该是最低的。利用地方政府债券融资建设，政府的还本付息负担就会减轻。以地方政府债券与诸如银行贷款、信托融资资金转换，既可改变了以前政府通过不同的融资渠道，特别是对违规举债行为的遏制，也可降低政府项目的融资成本。因此，通过发行不同形式的政府债券，将高成本的融资进行置换，期限拉长，最终目的是降低政府债务风险，这也是为什么中央力推地方债很重要的一个原因。
从2014年开始国家甄别地方政府债务以后，预计要通过3-5年时间把当时地方政府的存量债务进行全部置换。截至2017年底，全国地方政府已累计发行置换债券10.9万亿元。今年1至8月底，累计发行置换债券约1.45万亿（非官方数据，现代咨询根据公开信息整理），目前已基本置换完成。
动态二：下半年专项债发行逐步加快
所谓专项债，是指地方政府为了筹集资金建设某专项具体工程而发行，以项目建成后取得的收入作为保证的债券。我国城市建设经过十几年的快速发展，以往的政府平台融资把能抵押的资产都抵押了，能互相担保的也都做了。现在专项债要和地方政府财政预算结合，这个对于各地政府实施当前新的项目解决融资问题是有好处的，使各地政府投融资平台跳出过去自己的资产和信用来考虑融资。把政府信用和项目建设很好结合，这个渠道对于省、市、县、区都有用。
专项债的发行重点是国家倡导的重点产业或特殊时期的重点领域，土地收储专项债、收费公路专项债等，这些都是在特殊阶段的特殊需要。目前市场上，专项债的发行领域又拓宽了，原则上针对地方政府特殊的项目需要都可以发行专项债，只要符合国家现在规范监管要求就可以发行专项债。今年通过全国各地的发债实践看，乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、交通、水利符合条件的项目都可以发行专项债。今后，专项债在中国可能还会得到进一步推进。
据统计，到今年8月底，政府置换债券发行基本完成。但是到了下半年，经济形势越来越不乐观，外部环境风云变幻。为了稳增长的需要，国家采取总体“保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，”的方针，特别是解决好存续项目、在建项目的后续资金问题。在此基础上，财政政策力求更加积极，加大发行专项债力度，解决后续的资金问题。所以从6月份以后，专项债的发行比较快，从下图中可以看出，近几个月，专项债的发行增长速度是比较快的。
动态三：隐性债务是当前政府债务管理的重点
从2008年开始，全国各地的平台公司如雨后春笋般发展起来，为了应对国际危机、四万亿的经济刺激，银监会发文支持各个有条件的地方都成立平台公司。到2010年，国发19号文出台，当时提到不得将公益性资产注入平台公司，政府不得承诺回购、担保等。但是，到了2012、2013年，影子银行和违规融资却愈演愈烈。虽然文件明确要规范，但是没有起到真正的作用。在这种情况下，2014年国家出台43号文，加强政府性债务管理。2017年50号文，财政部联合司法部、发改委等六部委，是第一次由司法部介入来遏制政府的违法违规融资，也是第一次提出不仅地方政府、平台公司违规要追究责任，同时出谋划策的中介机构也要追究责任。
从2017年下半年开始，中央不同部委出台的诸如50号文、87号文、92号文等一系列文件，进一步提出要要严控政府债务的问题。现在看来，最难控制的还是政府隐性债务。目前出台的隐性债务相关文件，对隐性债务有了明确的认定。从地方政府隐性债务的规模来讲，目前还没有统一的数据。地方债务到底隐含了多少，财政、审计、银监会各个统计口径的数据不一致，谁也说不清楚。所以说，隐性债务管理是当前各级政府乃至中央层面都十分关注的大事。隐性债务的防范和化解需要得到各级政府领导的高度重视，要从根本上去研究和解决，进而形成相对持续的、健康的债务化解和后续融资的机制。
动态四：违规举债问责力度不减
从2017年50号文以后，对地方政府违规举债的追责和以前是完全不一样的。以往地方政府已经习惯于”既往不咎“，但是50号文之后，不仅对当期违法违规人员进行问责，还会对之前产生相似行为的责任人进行处罚和追责。同时，中央金融工作会议和国务院常务委员会等几次会议，都把“终身问责、倒查责任”提的非常明确。这跟以往很不一样，从问责查处上来规范政府融资行为。政府作为决策者，政府平台作为执行者，应按照国家举债融资的规范去操作，任何一个项目都要规范，不规范就要问责到人。随着问责力度的加大，未来是否会有所松动或改变，现代咨询根据对政策的研判，认为不会松动或改变。
动态五：平台公司陆续爆出违约事件
政府债务和企业债务隔断以后，平台公司因为自身能力不足，再加上政府的救助未能及时跟上，陆续发生违约情况。原因就是受过去政府性债务的拖累，由于融资平台公司以往承建的政府项目，既没有收益，资产质量也不是很好，现金流不充裕，形成的存量债务没有正常的置换渠道。所以，债务到期无法偿还。平台公司陆续出现违约现象与当地政府对问题的掌控或化解的重视程度不够是分不开的。平台违约，根本上还是政府违约，虽然从政策层面讲，平台债务和政府债务是割裂开的，但实际运作中并没有完全割裂。在我们国家，平台公司是特殊形态的国有企业，比一般意义上的国有企业要复杂的多。如何更好地发挥平台公司的功能和作用，一直在探索中。我们不能单纯地从运营和管理方面，按照市场化企业看待平台公司，而是要鼓励它面向市场，并具备履行政府意图的能力。这样看来，平台公司担任着重要的责任，不能把它作为纯粹的市场化企业，而是要从政府和市场的关系中找到平衡。
动态六：多地出台文件支持平台公司加快转型
经我们了解，现在已有十几个地方政府出台了支持平台转型的文件，一方面是强化政府债务管理，另一方面也是促进平台公司转型。从根本上讲，政府要在国家监管政策收紧的情况下，下功夫认真研究如何让平台公司更好地为政府融资出力，为国有资产经营管理出力；如何更好地发挥平台公司的市场化功能，激活它的市场化活力，从而更好地为市场化城市建设提供服务。我们现在可以看到，多地已经采取了不同的政策，包括根据市场的变化应对国际国内资本市场的变化，通过收购兼并的方式，改善自身资产质量，提高经营管理能力等，使得平台进一步对接市场，扩大融资。
动态七：项目投资建设收缩和PPP更加理性化
目前基础设施投资明显不足，特别是实体经济和民营经济下滑，另外PPP也经过前几年的快速发展逐步回归理性。这种情况下如何去应对？一方面，如何利用现有的政策，把政府可用的规范融资渠道利用起来？比如大规模的投资，继续联合社会资本，通过PPP方式来做重点产业投资；对于一些新兴产业，可以利用政府平台公司或者政府控制的国有企业引导性地做投资。这些都可以作为下一步提升经济、拉动投资的考虑重点。特别对于平台公司，实现市场转型本身就要向不同产业介入，那不如用这个机会，在经济低迷时期好好进行谋划，重新进行产业布局。
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当前政府投融资的政策变化
（一）当前的政策要求与以往完全不一样
自《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）出台至今，国家先后出台系列政策文件，文件要求直接导向国家严控政府债务、规范各级政府融资以及积极深化国资国企改革的过程中推动地方政府投融资平台转型这几个问题。
现在对于地方政府领导，特别是从事政府融资、国资国企改革方面的工作人员来讲，整个环境和政府政策层面都面临着很大的变化。对于地方政府面临的发展问题，当务之急不仅要解决好过去的债务，同时要解决好发展所需要的资金问题。那么要解决好资金和发展的问题，从整个体制、机制上看，目前很多新的政策要求跟以往完全不一样，这是当前政策形势发生的显著变化。
（二）各地对政策的理解和执行不同带来的后果截然相反
如何找到一条适应本地区经济发展以及平台公司转型的有效道路？每个地方因面临的问题不同，进而解决的方法也是不一样的。各个地方搞发展、搞融资、搞平台公司都遇到了或多或少的问题，有的情况更严重些，有的问题略轻些。这是因为这十多年来，各个地方在推进地方城市发展和经济发展过程当中，采用的体制、机制、管理方式不一样造成的。有的地方能够结合国家的政策要求，及时做出一些适应性的体制和机制的创新，有的地方可能根据自己对政策的理解进行执行，这样带来的结果是完全不一样。
（三）政策要求实事求的面对政府债务问题
以2014年地方政府债务甄别、上报为例，当时国发43号文要求到2014年12月底前将形成的地方政府性债务进行分类和甄别上报。有的地方政府根据文件要求，把能纳入的政府性债务都上报；有的地方政府则不是，能少报就少报，能瞒报就瞒报，甚至下面报上来先砍一刀后再上报；还有的地方政府将政府性债务转移到平台公司去。这样形成的结果，到今天来看，按照当时上报的数字为基准作为债务置换的额度，能够全部通过国家发行的政府置换债券予以置换；而少报的地方政府就无法全部进行债务置换，需要自筹资金偿还这类债务。特别是近期财政部关于做好隐性债务统计监测平台填报工作的要求，对于地方政府来说，就是一次全面清理和清查政府性债务的最好时机。各地一定要实事求是的做好相关债务的清查和统计、上报工作。
（四）政府融资与债务管控、国资国企改革、平台转型组合进行
最后建议各地政府，无论是从事政府投融资工作，债务化解还是推动国企改革，一定要把握住国家的政策变化，要深刻去领会政策本质要求是什么，并在此基础上寻找政府融资与平台公司转型和国企改革的突破口，有效地谋划转型发展，进而推动地方社会经济高质量发展。