债贷组合是按照什么模式「债务资金的筹集主要有」
“债贷组合”的概念最早是出现在国家发展改革委办公厅的发改办财金[2013]2050号文中，指按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式，由银行为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业债务融资实施全程管理。初衷是为了发挥企业债券融资对棚户区改造的支持作用，引导更多社会资金参与棚户区改造项目建设。2019年6月中共中央办公厅国务院办公厅印发的厅字〔2019〕33号文首次提出“鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目”，地方政府专项债券 银行贷款也被广泛称为“债贷组合”。
“地方政府专项债券 银行贷款”（以下称的“债贷组合”均指地方政府专项债券 银行贷款）融资模式的提出，是为了用专项债资金撬动社会资金，解决基础设施建设资金不足问题。新冠肺炎疫情、乌克兰危机和台海风波导致经济下行压力不断加大，扩内需、稳基建成为重要的经济战略，地方政府专项债券作为基础设施建设的重要资金来源，将其与银行贷款组合形成新的融资模式，能够更好地发挥专项债“四两拨千斤”的投资引导作用。这也为工程咨询企业带来了新的咨询课题与市场需求，不过也应更应关注到两种不同来源资金在组合搭配时的操作要点与风险问题，在提供咨询服务时审慎把控项目的合法合规性、收益性、资金来源的可靠性，避免风险在项目各参与方之间积聚及传导。通过对已有“债贷组合”项目案例进行分析，在为“债贷组合”项目提供前期咨询服务时，应主要注意以下问题：
1、采用“债贷组合”融资模式首要前提是满足专项债项目申报的所有条件
采用“债贷组合”融资模式，首先项目性质需为有一定收益的公益性项目，项目类型需满足专项债投向领域要求，财政部办公厅 发展改革委办公厅《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕209号）明确2022年专项债主要投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。
结合2022年已发债项目基本情况，能源、交通、水利等重点领域建设资金需求较高，融资对贷款依赖较大，从贷款参与项目数量看，“债贷组合”项目更多投向交通及市政基础设施领域，部分“债贷组合”项目投向棚改、民生服务等板块。今年4月举行的国务院政策例行吹风会上将新基建、新能源项目纳入重点专项债支持范围，在项目收益确定、投资回报率满足要求条件下，可考虑将投向此类项目。在当前房地产持续严监管、土地财政模式弱化的背景下，银行贷款投向还本付息对土地出让收入依赖度较高的项目时，需对项目收益性进行严格论证，避免收益下滑导致无法偿还本息的风险。
在项目投向领域符合专项债要求的前提下，还需审核项目前期手续的合规性、完备性。项目申报专项债券前要先开展事前绩效评估，优先支持在建项目，新开工项目必须已经取得立项批复，申报债券当年具备开工条件且能够形成实物工作量。项目申报需根据项目情况提供可行性研究报告、发改部门出具的立项批复、规划和自然资源部门对项目的规划批复或说明（项目建设四证尽量齐全）、环保部门出具的环评意见、安全监管部门出具的安评意见、政法系统出具的社会稳定风险评估、项目收入来源证明等相关文件。对于项目单位提供的资料进行严格审核，避免为申请资金在项目谋划不充分的条件下提前出具批复文件，导致后续项目建设内容大幅调整，项目无法落地情况的出现。
此外，还要落实项目资金来源，尤其是“债贷组合”募集资金外仍存在缺口的项目，项目实施单位须在募集资金拨付使用前将缺口资金补齐或有切实可行的融资方案，避免因资金缺口出现项目无法继续推行，不能按期偿还“债贷”资金本息问题。
2、采用债贷组合融资模式项目的实施单位需为有关企业法人项目单位，且收益必须包含专项收入
从项目单位的性质来看，厅字〔2019〕33号已经明确：收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位，严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。
此外，采用“债贷组合”融资模式的项目，其收益不能仅有政府性基金收入，必须包含其他经营性专项收入，以确保在偿还专项债本金并支付利息后仍有充足的项目收益偿还银行贷款，这就要求“债贷组合”项目要有更高的覆盖倍数，以避免项目过度融资，形成新增隐性债务。因此，“债贷组合”项目对项目收益性要求较高，在项目策划时要充分挖掘项目的收益点，扩宽专项收入来源。可采用如下思路增加项目的专项收入：首先，单个项目增加运营元素，根据项目情况增加物业、广告、充电桩、房屋出租、自动售货机、驿站、快递柜、售水机、停车位等收入；其次，对于多个项目，则肥瘦搭配，挖掘收益来源，确保项目在整个生命周期都确保有足够现金流，提升可融资性。例如流域治理项目与文旅项目、停车场、公交枢纽项目等进行打包，通过打造沿线旅游路线、停车位出租、公交枢纽运营增加项目收入，形成持续现金流。
3、“债贷组合”项目，必须进行分账管理、分类偿还
国发〔2014〕43号文中提到“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借”，厅字［2019］33号文也提到省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任，项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。“债贷组合”项目中，两类债务性资金的偿债主体不同，项目获取收益后需进行分账管理。对应用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，确保专项债券还本付息资金安全；对可用于偿还银行贷款本息的专项收入于银行开立监管账户，及时足额归集至监管账户，保障银行贷款本息到期偿付。在实际操作中，多地财政厅表示：“债贷组合”最常见的问题是缺少边界清晰、可操作的政府性基金收入和专项收入分账管理方案和专户管理办法。在项目申报时，将着重审核分账管理方案和专户管理办法，如果此部分界限不明确或缺失，视为不符合组合融资要求，审核不予通过。
4、专项债和银行贷款的受偿顺序
1、专项债资金作为项目部分债权资金
在偿还顺序上，因专项债利率低，投资者有权要求优先偿还，且政府性基金收入（土地出让金为主）产生于项目前期，故专项债还款优先有其合理性。
另一方面，由于专项债利率低，银行贷款利率高，项目单位出于节约利息成本的需求，也存在先还高成本的银行贷款，再还专项债的需求。这一问题的解决，要回归于基本事实：就是还款来源产生的时间。
2、专项债资金作为项目股权资金（资本金）
在财务会计上，权益资金的受偿顺序劣后于债权资金，因此，专项债本息偿还顺序劣后于银行贷款本息。
在实际操作中，项目在做“收益融资自平衡”方案时，已将项目收入进行分割，一部分用于偿还专项债本息，另一部分用于偿还市场化债权融资，特别是政府性基金收入只能用于偿还专项债本息，还款顺序主要依据还款来源产生的顺序。
5、合理规划“债贷”资金使用进度，尽快形成实物工作量
“债贷组合”项目的申报，要根据专项债的时间节点进行。目前专项债大规模集中发行，对债券发行市场造成了很大的冲击，使得地方申报项目工作周期缩短，项目前期准备工作不扎实，在项目前期谋划还不够充分、成熟的情况下，仓促包装上报项目，资金下达后，建设内容与设计方案不断变更，拖慢项目进度，无法开工形成实物工作量，“债贷”资金闲置。同时，制定的项目进度与资金筹集计划、支出计划不衔接，也会导致资金拨付进度缓慢问题。“债贷组合”项目的前期谋划、申报到后期资金的使用监管，都需要多部门之间协同配合，部门之间配合度不高，项目报批、请款手续繁琐，也会拖慢项目进度，进而产生资金沉淀。“债贷”资金的闲置，不仅增加了项目融资成本，还会影响下一年度债券资金的申报额度。
为了避免“债贷”资金闲置，提高使用绩效，尽快形成实物工作量，可采取以下措施：
1、优先选择在建项目或前置审批手续完备、随时具备施工条件的优质项目，确保资金到位后可以及时支出，从源头上杜绝资金闲置。
2、项目谋划需扎实稳妥，避免“拍脑袋”项目，建设前期手续前置，各部门严格审核项目前期手续的合法合规性和完备性，建立项目储备一批、发行一批、建设一批、接续一批的良性机制。
3、打好“债贷”组合拳，根据项目进度计划，制定合理的资金筹措方案和资金拨付计划。“债贷组合”的目的是用专项债资金撬动银行贷款支持基础设施建设，明确银行贷款资金使用时间，避免因过早筹集银行贷款，造成资金闲置，增加项目的融资成本。
4、针对已出现资金闲置的项目，一方面要及时完善项目手续、所需要件，尽快推动项目落地建设，加快资金支出进度。另一方面，可将专项债资金按程序调整用途，将剩余的专项债资金调整到别的项目中。但应注意的是，由于财政部向各省下达的专项债新增限额通常按照债券品种（土储、棚改、收费公路及其他类）分开下达，各品种专项债资金不能串用、混用，因此建议专项债资金用途调整限定在同一专项债品种中的不同项目之间。
《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）中对专项债用途调整的时间和程序进行了明确：省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作，由项目单位向本级财政部门提出项目调整申请（如涉及跨区县项目调整，需要向地市级财政部门申请），经同级政府同意后，同级财政部门组织项目单位编制拟调整项目的“一案两书”，并及时报送至省级财政部门（如涉及预算调整，同级财政部门还需编制政府性基金预算调整方案，提请本级人大常委会批准后，经本级政府向上一级政府备案），省级财政部门负责汇总各地调整申请，统筹研究提出包括专项债务限额和专项债券项目在内的调整方案，于10月底前按程序报省级政府批准后，反馈至项目单位本级财政部门，并报财政部备案。省级财政部门还要将调整材料在中国债券信息网、省级财政门户网站同步进行信息披露。
“债贷组合”拓宽了基础设施建设资金筹集渠道，是落实积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济大盘等方面发挥着重要作用。做好项目谋划、加快前期手续办理、合理制定资金筹措方案和使用计划，对于“债贷组合”项目的落地具有重要意义。